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　　缺陷改進(jìn)

　?。ㄒ唬┬D(zhuǎn)門條款的規(guī)范體系

　　我國(guó)已經(jīng)初步建立以《公務(wù)員法》第102條為核心的旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)范體系，但是該體系內(nèi)外較多捍格不入，亟待協(xié)調(diào)一致。

　　第一，旋轉(zhuǎn)門條款立法與黨紀(jì)的協(xié)調(diào)。2005年《公務(wù)員法》第102條與1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第73條差異較大，缺乏立法上承繼關(guān)系，就內(nèi)容而言，應(yīng)當(dāng)為中辦13號(hào)文法制化的產(chǎn)物，這充分地反映黨的政策對(duì)立法的先導(dǎo)與指引功能。雖然黨紀(jì)可以不同于甚至嚴(yán)于法律規(guī)定，但是同樣受利益均衡架構(gòu)中比例原則的約束，尤其黨紀(jì)需要借助法律手段得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，黨紀(jì)與立法之間應(yīng)保持協(xié)調(diào)。中辦13號(hào)文與第102條文字表述略有差異，內(nèi)容區(qū)別不大，但是浙江省等一些地方黨委相關(guān)文件在細(xì)化中辦13號(hào)文的同時(shí)，又做出一些突破中辦13號(hào)文及第102條的限制性及義務(wù)性規(guī)定，實(shí)施中產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。

　　第二，旋轉(zhuǎn)門條款立法內(nèi)部的協(xié)調(diào)。2005年《公務(wù)員法》是我國(guó)干部人事管理的第一部總章程性質(zhì)的法律，第102條應(yīng)是旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)范體系的基礎(chǔ)規(guī)則?！豆珓?wù)員法》第2條規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，一般認(rèn)為包括：中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員等七大主體。不同主體對(duì)公務(wù)員授權(quán)內(nèi)容迥異，即使行政機(jī)關(guān)公務(wù)員所行使的公權(quán)力也難以概括，相應(yīng)地旋轉(zhuǎn)門條款的平衡點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)別，適用第102條進(jìn)行一刀切式規(guī)范顯然缺乏合理性，應(yīng)由其他法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件予以具體化或者針對(duì)特殊性加以特別規(guī)定。因此，第102條應(yīng)為原則性或程序性規(guī)定，并通過特別立法授權(quán)，形成法制統(tǒng)一的旋轉(zhuǎn)門規(guī)范體系。

　　第三，特殊公務(wù)員旋轉(zhuǎn)門條款立法的協(xié)調(diào)?！斗ü俜ā?、《檢察官法》、《律師法》是關(guān)于特殊公務(wù)員僅有的旋轉(zhuǎn)門條款立法，立法的正當(dāng)性被《公務(wù)員法》第2條第2款所承認(rèn)，“法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。《法官法》、《檢察官法》的有關(guān)規(guī)定基本一致，卻同《律師法》大相徑庭。其中，《律師法》第36條規(guī)定相當(dāng)于《法官法》第17條第1款和《檢察官法》第20條第1款，無(wú)“不得以律師身份”的限定語(yǔ)，規(guī)制更為嚴(yán)厲；《法官法》第17條第2款與《檢察官法》第20條第2款則是《律師法》所未規(guī)定的內(nèi)容，“不得擔(dān)任原任職法院或檢察院辦理案件的訴訟代理人或者辯護(hù)人”，具有永久性涵義，規(guī)制未免過于嚴(yán)苛。三部法律相互沖突的條文都是2001年第九屆全國(guó)人大常委制定的，這反映部門立法主導(dǎo)下，不同利益團(tuán)體對(duì)旋轉(zhuǎn)門條款涉及利益考量及平衡的差異，而立法過程對(duì)差異協(xié)調(diào)不力，這應(yīng)為其他特殊公務(wù)員旋轉(zhuǎn)門條款立法所警惕。

　?。ǘ┬D(zhuǎn)門條款的規(guī)制限度

　　旋轉(zhuǎn)門條款是對(duì)公務(wù)員離職后從業(yè)予以規(guī)制，規(guī)制限度是否合理主要取決于對(duì)象、內(nèi)容及方式的安排，《公務(wù)員法》第102條規(guī)定存在不同程度問題，應(yīng)加以改進(jìn)：

　　第一，旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制對(duì)象。一般而言，職務(wù)特殊和職位較高的公務(wù)員離職后不適當(dāng)從業(yè)對(duì)政府公正廉潔影響較大，規(guī)制力度應(yīng)更強(qiáng)。第102條對(duì)原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員與其他公務(wù)員分別設(shè)定三年與兩年的凍結(jié)期，浙22號(hào)文又將原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員分為機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員與其工作部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，并分別設(shè)定限制范圍，但這些分類還是過于籠統(tǒng)、粗略。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家的公務(wù)員制度較成熟，職務(wù)分類制度比較健全，[6]旋轉(zhuǎn)門條款與職務(wù)之間緊密聯(lián)系，相關(guān)規(guī)制程度更為合理，值得我國(guó)借鑒。此外，2005年《公務(wù)員法》第16章專門規(guī)定“職位聘任”，在法律上正式承認(rèn)公務(wù)員聘任制度。聘任制符合新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)理念與制度的市場(chǎng)化、契約化、彈性化，突破公務(wù)員終身制和合理有效流動(dòng)的壁壘，昭示我國(guó)組織人事管理由“制度”轉(zhuǎn)向“人”，由“人員管理”轉(zhuǎn)向“人才資源開發(fā)性”基本思路。但是第102條適用于聘任制公務(wù)員，則明顯缺乏合理性，一方面聘用制限于專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性且不涉及國(guó)家秘密的職位，旋轉(zhuǎn)門條款的正面意義不大；另一方面聘任期限為一年至五年，旋轉(zhuǎn)門條款對(duì)離職公務(wù)員職業(yè)自由的二或三年限制的負(fù)面效果卻較為嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，聘任制公務(wù)員應(yīng)為第102條適用的例外情形，而聘任合同是聘任制公務(wù)員管理的重要依據(jù)之一，可參照《勞動(dòng)合同法》，增設(shè)競(jìng)業(yè)限制條款，即公務(wù)員在解除或者終止聘任合同后，受與有關(guān)機(jī)關(guān)事先約定的范圍、地域、期限的競(jìng)業(yè)限制，但是期限不得超過二年，期限內(nèi)按月給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。公務(wù)員違反競(jìng)業(yè)限制約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

　　第二，旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式。各國(guó)旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式有所不同：美國(guó)依據(jù)規(guī)制對(duì)象的身份和職務(wù)而異，設(shè)定不同的限制性規(guī)范；英國(guó)采取許可制，對(duì)公務(wù)員離職后特定從業(yè)予以事前審查；日本等多數(shù)國(guó)家則采取原則禁止、例外許可的方式。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第73條類似英國(guó)式許可模式，即公務(wù)員辭職后二年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營(yíng)利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。第102條則采美國(guó)式禁止模式。已公開的立法資料沒有說明立法模式取舍的理由，筆者認(rèn)為大概有以下：一是為與中辦13號(hào)文的相互銜接；二是《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第73條停留于紙上，實(shí)踐中基本無(wú)有關(guān)事例；三是公務(wù)員主管部門的知識(shí)與能力難以勝任許可審查工作。美國(guó)式禁止模式需要配套極其詳盡規(guī)范，第102條粗略的一刀切的規(guī)定難免傷及無(wú)辜，政府與國(guó)有企業(yè)間頻繁的人事流動(dòng)也屢屢挑戰(zhàn)第102條的法律權(quán)威。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式應(yīng)借鑒日本式原則禁止、例外許可，即與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的職務(wù)性范圍予以明確禁止規(guī)定，而對(duì)于地域性范圍則采取許可方式。此外，經(jīng)過許可也允許有關(guān)公務(wù)員離職后在相關(guān)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位任職。

　　第三，旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制范圍。規(guī)制范圍決定旋轉(zhuǎn)門的寬窄，是旋轉(zhuǎn)門條款立法的重點(diǎn)，第102條規(guī)定亟待以下方面的填補(bǔ)修改：一是“原工作業(yè)務(wù)”的界定。旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)制離職公務(wù)員規(guī)定期限內(nèi)“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”的從業(yè)，但是公務(wù)員離職前可能短期內(nèi)發(fā)生工作業(yè)務(wù)變動(dòng)，例如擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員退休前通常的“退二線”，將原工作業(yè)務(wù)限于離職期日的現(xiàn)職，難以實(shí)現(xiàn)旋轉(zhuǎn)門條款的防弊目的。原工作業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員離職期日向前延伸規(guī)定期限內(nèi)所擔(dān)任過的職務(wù)，參照域外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)及浙22號(hào)文，第102條“原工作業(yè)務(wù)”應(yīng)為現(xiàn)職和辭職前三年內(nèi)擔(dān)任過的其他職務(wù)。二是禁業(yè)范圍的界定。第102條以“企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織”及“營(yíng)利性活動(dòng)”為限，但是營(yíng)利性活動(dòng)與非營(yíng)利性活動(dòng)區(qū)分困難，非營(yíng)利性組織也可能進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)，即使離職后公務(wù)員為非營(yíng)利性組織任職從事非營(yíng)利性活動(dòng)，也存在濫用公共資源、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)之虞，因此不應(yīng)區(qū)分營(yíng)利與非營(yíng)利，一體予以限制，并加入許可方式以避免矯正過枉。三是規(guī)制行為的界定。雖然第102條規(guī)制離職公務(wù)員的任職和活動(dòng)兩種從業(yè)行為，但是不夠具體明細(xì)，例如任職不應(yīng)限于企業(yè)董事、經(jīng)理等法定職務(wù)，還應(yīng)包括顧問等非法定職務(wù)。此外，域外立法通常將內(nèi)部消息的披露納入旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制行為之列，例如1994年加拿大《公務(wù)員利益沖突和離職后行為法》規(guī)定，前政府官員進(jìn)入非公共部門后不得向他們的當(dāng)事人提供公眾尚不知道的有關(guān)他們?cè)ぷ鬟^的部門或在他們?nèi)温毱跐M前一年曾有直接或?qū)嵸|(zhì)性關(guān)系的部門的計(jì)劃和政策?！豆珓?wù)員法》第12條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)履行保守國(guó)家秘密和工作秘密的義務(wù)，而國(guó)家秘密受《保守國(guó)家秘密法》的保障，工作中知悉其他內(nèi)部消息，例如競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的商業(yè)秘密等，目前僅有部分領(lǐng)域受到法律規(guī)制，例如2001年修正《稅收征收管理法》第8條第2款規(guī)定，“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法為納稅人、扣繳義務(wù)人的情況保密”，因此第102條應(yīng)當(dāng)增設(shè)規(guī)制離職公務(wù)員披露內(nèi)部消息的一般性規(guī)定。

　?。ㄈ┻`反旋轉(zhuǎn)門條款的責(zé)任及追究

　　“制裁是由法律秩序所規(guī)定以促使實(shí)現(xiàn)立法者認(rèn)為要有的一定的人的行為”，[7]責(zé)任及追究的設(shè)計(jì)是制裁違反旋轉(zhuǎn)門條款的基本途徑。第102條相關(guān)規(guī)定有所創(chuàng)新，但是存在較大缺陷，是窒礙難行的主要因素。

　　第一，旋轉(zhuǎn)門條款執(zhí)法主體的確定。1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及1995年《國(guó)家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》為許可模式，雖然缺乏責(zé)任規(guī)定，但是明確以原任免機(jī)關(guān)為許可機(jī)構(gòu)。這種制度的優(yōu)點(diǎn)在于化解離職人員數(shù)量較多及規(guī)避范圍專業(yè)性產(chǎn)生的執(zhí)法壓力，缺點(diǎn)是公務(wù)員離職后與原任免機(jī)關(guān)已缺乏法律上及事實(shí)上的關(guān)系，原任免機(jī)關(guān)的執(zhí)法正當(dāng)性不足，且如果原工作業(yè)務(wù)不限離職時(shí)的現(xiàn)職，還包括之前規(guī)定期限內(nèi)所擔(dān)任過的職務(wù)，那么可能發(fā)生多主體執(zhí)法的沖突與缺位。第102條改變?cè)⒎Ｊ?，以原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門為首要執(zhí)法主體，及縣級(jí)以上工商行政管理部門為輔助處罰主體。筆者認(rèn)為，立法引入工商行政管理部門為旋轉(zhuǎn)門條款執(zhí)法主體之一，主要原因：一是原公務(wù)員主管部門，即人事部門，主管范圍基本上屬于內(nèi)部行政，而旋轉(zhuǎn)門條款的行政相對(duì)人為離職公務(wù)員及接收單位，具有外部行政的特征；二是第102條規(guī)定對(duì)離職公務(wù)員及接收單位實(shí)行雙罰制，而接收單位以營(yíng)利性為限，與工商行政管理部門的監(jiān)管領(lǐng)域存在大量重合，能夠利用既有行政資源。但是，工商行政管理部門的監(jiān)管無(wú)法覆蓋所有營(yíng)利性領(lǐng)域，況且旋轉(zhuǎn)門條款有必要向非營(yíng)利領(lǐng)域延伸，2008年大部制改革中，人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部已整合為人力資源和社會(huì)保障部，具備外部行政的條件，應(yīng)重新確定旋轉(zhuǎn)門條款執(zhí)法主體。依據(jù)1978年《從政道德法》（Ethics in Government Act of 1978），美國(guó)專門在聯(lián)邦人事管理局內(nèi)設(shè)立聯(lián)邦道德規(guī)范辦公室，負(fù)責(zé)調(diào)查和指導(dǎo)聯(lián)邦政府官員的廉潔和道德水準(zhǔn)等工作，1989 年該機(jī)構(gòu)從人事管理局脫離出來(lái)，升格為獨(dú)立的副部級(jí)單位聯(lián)邦道德規(guī)范局。[8]借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者主張由各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門與監(jiān)察部門聯(lián)合設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的公務(wù)員倫理委員會(huì)負(fù)責(zé)我國(guó)公務(wù)員倫理建設(shè)，包括對(duì)旋轉(zhuǎn)門條款實(shí)施中的許可、監(jiān)督，具體處罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)由人力資源和社會(huì)保障部門擔(dān)任。

　　第二，離職公務(wù)員從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)及責(zé)任。信息不對(duì)稱是旋轉(zhuǎn)門條款實(shí)施的關(guān)鍵，有關(guān)部門無(wú)從掌握公務(wù)員離職后的動(dòng)向難以實(shí)現(xiàn)有效地規(guī)制。浙22號(hào)文件關(guān)于辭職后從業(yè)行為的監(jiān)督，即提前退休的領(lǐng)導(dǎo)干部退休后三年內(nèi)，應(yīng)每年年底向其原所在單位黨委（黨組）報(bào)告離職后的從業(yè)情況，對(duì)修改第102條具有重要參考價(jià)值。筆者認(rèn)為，立法應(yīng)增加對(duì)離職公務(wù)員從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)的要求，報(bào)告義務(wù)分為事前報(bào)告與年度報(bào)告兩種，屬于例外許可事項(xiàng)的，應(yīng)在事前向公務(wù)員倫理委員會(huì)提交申請(qǐng)，經(jīng)審查被許可方可從業(yè)；在規(guī)定期限內(nèi)，離職公務(wù)員每年年底向公務(wù)員倫理委員會(huì)遞交本年度從業(yè)情況的報(bào)告。為確保有關(guān)人員嚴(yán)格履行從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)，立法應(yīng)單設(shè)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范，即對(duì)于延遲報(bào)告、部分報(bào)告、拒絕報(bào)告及虛假報(bào)告的，不論是否符合旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制情形，僅就違反從業(yè)情況報(bào)告義務(wù)，追究其行政責(zé)任。

　　第三，違反旋轉(zhuǎn)門條款的責(zé)任類型及內(nèi)容。依據(jù)第102條規(guī)定，違反旋轉(zhuǎn)門條款應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，但是離職公務(wù)員作為規(guī)制對(duì)象，僅在公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的情況下，由工商行政管理部門沒收從業(yè)期間的違法所得，而接收單位卻由工商部門根據(jù)情節(jié)輕重處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！堵蓭煼ā穭t將板子打在離職公務(wù)員身上，即第47條規(guī)定，從人民法院、人民檢察院離任后二年內(nèi)擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政府司法行政部門給予警告，可以處五千元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，給予停止執(zhí)業(yè)三個(gè)月以下的處罰。二者相比，《律師法》規(guī)定較為可取，而第102條存在違法主體混淆的問題，尤其當(dāng)離職公務(wù)員從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)時(shí)，因欠缺接收單位，限于沒收違法所得的行政責(zé)任明顯偏輕。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改第102條，規(guī)定有關(guān)部門有權(quán)沒收離職公務(wù)員違反旋轉(zhuǎn)門條款的違法所得，并視情節(jié)輕重處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款，并適當(dāng)?shù)亟档突蛉∠x職后的待遇。接收單位明知相關(guān)人員違反旋轉(zhuǎn)門條款，仍然接受任職的，應(yīng)承擔(dān)一定行政責(zé)任。雖然2009年《刑法修正案（七）》第388條第2款認(rèn)定，離職的國(guó)家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人，利用該離職的國(guó)家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件，為請(qǐng)托人謀取不正當(dāng)利益，索取請(qǐng)托人財(cái)物或者收受請(qǐng)托人財(cái)物的行為，構(gòu)成受賄罪，但是受賄罪處罰的證據(jù)要求較高且適用范圍小于違法旋轉(zhuǎn)門條款涉及的領(lǐng)域，因此筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，直接規(guī)定離職公務(wù)員違反旋轉(zhuǎn)門條款且情節(jié)嚴(yán)重的追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

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